论人大监督制度创新x

试论人大监督制度及其创新

人大及其常委会的监督权， 是宪法和法律赋予国家权力

机关的重要职权。人大及其常委会依法行使监督权是贯彻依 法治国、建设社主义法治国家，健全人民代表大会制度，建 设社会主义民主政治的重要内容。监督表现为按照一定形式 和程序进行的各项具体监督制度，要使监督制度发挥更大的 作用，关键在于不断改进和创新。

宪法监督制度

宪法规定，全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会 解释宪法，监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规定全 国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大 会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的 行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指 示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和 规章，提出报告”。

从实施情况看，全国人大常委会开始对备案的地方性法 规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法监督 的机构，宪法监督实际上没有很好开展起来。 (1)宪法监督

是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁

的强制行为。违宪是一种国家行为，特指国家机关制定的规 范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行为违 反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关的规范 性文件的合宪性，纠正国家机关及其组成人员违反宪法的职 务彳了为。（2）建立专司宪法监督的专门机构。许多同志建议 建立宪法监督委员会，在全国人大及其常委会领导下开展违 宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议案的形式报 全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机构既符合我国 国家体制，乂保证了违宪审查工作的经常性。 （3）建立和完

善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主要有两种： 一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规定。二是受理 违宪控告。在这方面还没有法律规定，需要对谁可以提出违 宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作出具体规定。

（二）执法检查制度

多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保 障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监 督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。这一 监督制度，还可以从以下几方面进一步完善和改进：

（1）执法检查的主体是人大常委会，专门委员会也可以 单独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。有 的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查，混淆了

监督的主体和对象，是不妥当的。人大执法检查的对象是执 法机关，主要检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促

“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。

检查要有重点，如可围绕党和政府的中心工作，某 些法律执行中存在比较多的问题，人民群众关注的“热点” 问题来确定检查重点。

力避形式主义，深入基层，深入群众，力求掌握第 一手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过 程。

要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会议 议程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出有 关决议。

完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议 意见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情 况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。

对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深入 调查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结果 作出严肃处理。

同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法 责任制、开展执法评议三者结合起来，把执法检查同舆论监 督结合起来。

听取和审议工作报告的制度

听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国 家权力机关开展工作监督的基本形式。这一制度，还可以从 以下两方面进一步完善和改进：

常委会听取工作报告， 要从程序上作一些具体规定。

　如规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；规定

有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面听取意 见，回答询问；规定工作报告未被批准要作出适当处置等。

建立工作报告审议反馈制度，切实改变“会上议一 议，会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审 议专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值得 总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着整 理不规范、报送无程序、办理不得力的问题，需要进一步总 结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式走向规 范化、法律化。

审查和批准计划、预算制度

审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况 的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是 人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家权力 机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实施中的 问题仍然比较突出，可考虑从以下几个方面进行改进：

提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督。

在人代会上，变笼统的全面审查为切实的重点审

查，并可考虑建立计划、预算修正案制度。

加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经常 性经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算部分调整 和变更的审查和批准；重视和加强审计监督；建立健全各项 经常性监督制度。

受理申诉、控告、检举制度

法律规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违 法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的 权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员 的申诉和意见。

受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、控

告、检举，通常叫作个案监督。应遵循的原则有： 一是要

坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任会议负责处理 常委会的重要日常工作，专门委员会可以协助人大及其常委 会进行监督工作。它们可以承办人大及其常委会交付的个案

监督的具体事宜，但不能代替人大及其常委会行使监督处置 权和决定权。二是要坚持事后监督的原则。但如果程序严重 违法，如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督 可能会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监

督。三是要对个案监督的范围作出规定和界定。

（六）询问和质询制度

“询问”是人大及其常委会行使“知情权” ，对被询问

者是一种带督促性质的监督。

　“质询”从表面上看也是行使 知情权，实践中多是对不适当行为（包括违法失职行为）提 出质询案，对被质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。

　法律对这两种监督手段都作了程序规定。还可以考虑，对如 何启动质询程序，哪些问题可以质询，质询答复不满意如何 处置等，再进一步作出具体规定。

（七） 特定问题调查制度

全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各 级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的 规定。但是，全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程 序在宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则中都 没有具体规定，在现实中不便操作。

因此，参照全国人大议事规则关于全国人大组织特定问 题调查委员会的程序，建议规定全国人大常委会会议期间， 委员长会议或者1/5以上的常委会组成人员联名， 可以提议

组织关于特定问题调查委员会，由委员长会议提请全体会议 决定。

（八） 罢免和撤职制度

“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使处置权的主 要方式，是人大监督手段中最严厉的一种。

1982年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定 罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大议 事规则就对提出罢免案的主体、罢免的对象和提出罢免案的 程序都作了具体规定。按照地方组织法规定，县级以上地方 各级人大常委会可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区 副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常 委会任命的人民政府其他组成人员， 人民法院副院长、庭长、

副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、 检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院 分院检察长的职务。但对撤职的程序未作出规定，实践中不 便操作。为了加强地方人大常委会的监督，建议参照人大代 表提出罢免案的程序和人大常委会组成人员提出议案的程 序，对地方人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。

近年来，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原 则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一 些行之有效的形式，主要有：

一、工作评议

组织代表评议“一府两院”的工作，简称工作评议或者

代表评议

二、 述职评议

从20世纪80年代末，一些地方人大常委会根据宪法、

地方组织法的有关规定在工作评议的基础上逐步发展为由

常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。

现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。

三、 部门执法责任制

由人大常委会组织和推动行政执法部门和司法部门明

确自己主要执行的法律、法规，并通过一系列制度保证执法

责任到位。

四、 发出法律监督书

这是一些地方人大常委会从实践中创造的一种较为严

厉的监督形式。所谓法律监督书，是指人大常委会依照一定

程序向同级“一府两院”及其工作人员发出的限期纠正违法

行为的一种法律性文书。

苗木供应合同书

甲方：

乙方：周至县哑柏镇绿星苗圃

经甲乙双方协商同意， （以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木， （用于渭政办发[2010]205号文件，渭南市区绿化）,并就相关事宜达成以下协

议：

一、 苗木数量：

二、 苗木规格：胸径 15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满,无病虫害，树形美观。

三、 苗木价格：每株计人民币

四、 该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（

五、 付款方式：任务完成后， 10日内一次付清。

六、 有关事项:

1、 土球规格：苗木所带土球直径 1.2米以上，厚度 60cm以上，卸车前完整不破裂。

2、 包装规格：土球包装腰带无间隙宽度 12cm以上，纵扎草绳间隙在 2cm以下。绳杆高度 40cm ,缠冠高度2米。

3、 所有苗木必须是播种培育，均为本苗圃苗木，严禁从外省、外地调动，由此产生的不良后果，由乙方负责。

4、 乙方必须按照甲方时间、地点、数量要求按时送苗。 （送苗地点，渭南市城区）并保证我县任务完成居全市前三名。

5、 苗木结算数量以接收方接收单上的数据为准，因不符合合同条款中苗木规格要求的，接收方拒绝接收的苗木由乙方自行处理。

六、本合同未尽事宜，甲乙双方同意协商解决。

七、合同条款违约，造成经济损失，由造成损失方全额赔偿。

八、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，自签字盖章之日起生效 二0— 0年十二月

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