美俄日能源政策特点及对我国石油战略启示

美俄日能源政策的特点及对我国石油战略的启示

摘要：随着工业的迅速发展、人口的增长和人民生活水平的提高，能源短缺已成为世界性问题，能源安全受到越来越多国家的重视。一些国家将能源战略上升到国家发展战略并制定相关法律来保障国家经济安全。

关键词：能源安全、石油战略、石油储备、能源政策

一、美国的能源政策特点

（一）能源法制保障能源安全

美国注重能源法制建设，依法保障能源的开采、勘探、炼制、消费、投资等。规范能源监管工作，美国建立了较为完备的能源监管法律体系，早在20世纪30年代，美国就制定了《天然气法》。此后，美国联邦政府又陆续制定了《菲利普斯决议》、《天然气政策法》等法律法规。此外，美国还有与能源监管相关的反垄断法律法规，如《谢尔曼反托拉斯法》、《克雷顿法》、《联邦贸易委员会法》等。1990年美国国会重新修定了《能源政策与储备法》等一系列的法律来保障能源储备的安全。《1992年能源政策法案》的目的是重建美国能源市场。具体内容包括，鼓励国内石油生产，增加国内石油产量；强制采用替代燃料，减少交通部门的石油消费；提高能源利用效率，减少取暖和制冷部门的石油消费。

（二）美国石油战略储备模式及特点

美国政府早在二战期间就有了国家石油战略储备的构想，但直到20世纪70年代“石油危机”发生后，美国的战略石油储备才开始正式建立。美国的石油战略储备集中在得克萨斯和路易斯安娜2个州，原油深藏于墨西哥湾海岸附近地下的巨大岩层洞穴里，这种储备方式的优点是安全性高，储存成本低，运输便利以及加工方便。

美国战略石油储备运行模式可以概括为：政府所有，政府决策；市场化运作。战略石油储备为联邦政府所有，具体由美国能源部负责管理。从建设储备库、采购石油到日常运行管理费用，均由联邦财政支付。联邦财政设有专门的石油储备基金预算和账户，基金的数量由国会批准，只有总统才有权下令启动石油战略储备。石油储备启用的决策程序是，由能源部、财政部和白宫预算办公室共同商议，向总统提出方案，经总统同意后，再向国会提出建议，由国会批准，才能生效。增加石油储备的预算是由财政部门一次性拨给石油储备办公室的，而销售石油回收的资金的使用不必经国会批准，可以用来补充石油储备。鉴于石油战略储备量很大，其采购和投放可能对石油市场价格产生较大的影响，为了避免对市场的冲击，石油的采购和投放基本上采取市场招标机制。具体地讲，储备的石油一部分来自于政府招标采购，另一部分来自于联邦石油资源租金征收。招标采购中的40％来自与墨西哥国家石油公司签订的长期供应合同，其余是通过市场现货招标采购。一般情况下，选择油价低迷时采购，因为既要避免引起市场价格剧烈波动，又要防止造成石油储备资金的损失。

截止2007年底，美国的石油战略储备大约相当于国内2个月的消费需求，由于美国国内原油生产能力较强，即使国外进口原油完全中断，其国内自产原油加上自身的战略石油储备和商业石油库存，也可使美国维持175天左右的基本石油产品供应。而从现有能力上讲，美国的战略石油储备每天最多可动用430万桶，以现有储备量并以最大动用能力提取，储备量可以持续155天左右。

（三）军事、外交等政策保障能源进口安全

美国实施石油优先战略政策。于美国的国际地位，其通过军事、外交手段等来控制世界主要原油生产国，在全球驻军，在100多个国家和地区拥有规模大小不等的军事力量。目前美军事基地布局的主要特点是；以本土基地为核心，以海外基地为前沿，点线结合。既重视前沿基地，又重视战略运输线上的中间基地以及后方基地。控制战略要点，扼守海上咽喉。美国认为中东地区对石油供应具有绝对支配地位，必须控制它。2001年9.11之后，要确保超级大国地位，就要进行战略调整和保证能源安全。在对进口石油依赖加深难以避免的情况下，美国政府的国际石油政策成为保障美国石油供应安全的重心。美国保障国际石油安全的政策，可以分为对石油消费国的政策和对产油国的政策两个方面。与西方石油消费国的合作是美国国际石油政策的一个重要方面。石油供应关系到美国经济的健康，更是工业企业竞争力的保障。如果能源需要限量供应，那势必会给运输、汽车、航空、建筑、石化、农业等行业带来灾难性的后果。石油是美国经济的命脉，必须保障石油安全。

二、日本能源战略特点

（一）强化能源安全供给战略

由于日本是个贫油国，能源资源相对匮乏，其石油几乎完全依赖进口，是亚太地区最大的原油进口国，这也意味着日本比其它国家更容易受到石油危机的冲击。能源安全的另一大课题，就是重视同能源出口国的关系，实现能源进口的安全。寻求新的能源进口源对日本的能源安全供给至关重要。为此，日本政府采取了一系列经济、外交努力，重视在阿以问题立场上的中立，改善同以色列的关系，追随美国在中东的政策；重视同俄罗斯能源的合作，在远东石油输出管道铺设方面同中国展开激烈的争夺；日本企图通过经济支持拉近与非洲的关系获得非洲大量潜在能源的开发权等一系列外交政策。日本加强对世界主要产油国的渗透，以保障其能源安全供给。

（二）日本的石油战略储备模式

从20世纪70年代开始，日本开始建立战略石油储备，起因同样源于第一次石油危机的爆发。1975年，日本政府制定了《石油储备法》，并依法开始建立战略石油储备。到20世纪90年代初，储备量增加到140天的石油净进口量水平，1995年则增加到157 天石油净进口量水平，目前，日本已成为仅次于美国的第二大石油储备国。

日本的石油储备分三个层次：国家石油储备、法定企业储备和企业商业储备。1994年，日本正式加入“国际能源机构”(IEA)，随后，便积极地建立和完善政府石油战略体系。政府建立了石油专门帐户，并通过征收石油税来筹集储备资金。同时，修改后的日本石油储备法还特别强调，规模以上的炼油厂、销售商和进口商都要按规定比例承担石油储备任务，企业向市场投放储备石油时，要通过通产省批准。政府在资金等方面给予法定企业储备以支持，如提供低息贷款、加速折旧等优惠措施。法定企业之外的企业商业性储备由企业自理。总的来讲，日本战略石油储备模式可概括为：政府规划指导下，规模以上企业分散储备。

经过30多年的建设，日本石油战略储备制度已逐步完善，成为国内经济安全和石油消费安全的有效保障。据报道，日本政府已拥有的石油储备量可供国内使用3个多月，民间的储备量也可使用79天左右，加上流通领域的库存，其总储备量足够全国使用半年以上。

（三）节能战略及能源多样化

日本政府推行节能提效开始同时减少对石化能源特别是对石油进口的依赖。日本通过各种途径发展多样能源，特别是核能发电站的建立，到目前为止，日本已建立有52座（2003年末统计）核反应堆，是世界第三大核能利用大国。以及致力太阳能开发利用，同时也包括地热能开发、煤炭液化和汽化技术、风力发电和大型风电机研制、海洋能源开发等。

日本通过颁布有关法律法规来进行节能，各种节能措施并取得良好效果。在1979年制定了《关于能源使用合理化的法律》即《节能法》。日本有健全的节能管理机构，日本政府部门中有专门负责节能的结构和健全的节能中介机构。日本政府通过节能法来规定各产业的节能机制和产业的能效标准。日本政府还通过税收、财政、金融等手段对节能进行支持。在税收方面实施节能投资税收减免优惠政策。在财政方面对节能设备推广和节能技术开发进行补贴。在金融方面，企业的节能设备更新和技术开发可从政府指定银行取得贷款，享受政府规定的特别利率优惠。

三、俄罗斯能源政策

国土面积世界第一的俄罗斯也是世界第一能源大国。世界第一大天然气出口国兼第二大石油出口国的俄罗斯。俄罗斯的原油产量已经接近沙特阿拉伯，去年的开采量是每天950万桶，其中500多万桶用于出口。天然气的出口量按吨计算相当于原油的一半，并且还有很大的发展空间。俄罗斯的矿产资源种类齐全、蕴藏量十分丰富。是世界上少有的几个资源能够自给的国家之一。

（一）能源战略宗旨

俄罗斯一直致力于制定有效的能源战略，以巩固和加强能源工业对其整体经济发展的拉动作用。以能源支撑经济发展和大国崛起。利用占优势的油气资源，提高俄罗斯油气在国际市场的比例，为经济转型、社会福利、加强国防提供资金。对外能源合作重视长期合同和资本交融。主张能源市场建立在长期合同基础上，共同保证供求双方的能源安全；俄罗斯对外资开放油气上游产业（勘探和开采），交换条件是进入对方油气中下游产业（炼油、管道网络和销售），做到资本相互交织，利益彼此依存。用能源实现地缘经济和地缘政治利益。通过以优惠价格提供能源以及政治和外交手段，收购独联体国家的油气产地和管道，控制原苏联地区的能源市场。

俄罗斯政府成立动力部，集中管理全国能源。普京连任俄总统以后，俄能源政策发生了很大变化，国家对能源工业、特别是石油资产的控制不断加强。为了最大限度地有效利用资源和能源潜力。俄罗斯能源政策的发展目标是：最大限度地有效利用资源和能源潜力，促进经济增长和提高国民的生活水平。国家能源长期优先发展战略方向是能源和生态安全问题以及能源和预算的有效性。近年来，全球能源价格不断攀升，能源政治不断升温，为俄罗斯利用能源复兴大国地位提供了难得的机遇。

（二）俄罗斯能源帝国战略

俄罗斯政府指出：“由于俄罗斯地缘政治的特点，俄能源过境运输具有特殊意义。”俄罗斯必须有能力和手段，保证能源运输系统得到可靠的供应，有效出口并从中获益。避免包括政治因素在内的各种影响，稳定和可靠地出口能源，才能保持和稳固俄罗斯在国际能源市场上的地位。

俄罗斯对外能源政策的目标：巩固俄罗斯在国际能源市场的地位，最大限度地发挥本国燃料动力综合体的出口能力，提升其产品及服务在国际市场上的竞争力；以及在能源领域对外经济活动方面推行非歧视制度，这些行为包括允许俄罗斯能源公司进入国外能源市场、金融市场，获取先进的能源技术等。能源战略优先发展的方向是：为国家经济提供可靠的能源保障，为居民提供可靠的燃料来源；降低单位生产能耗；稳定提高财政收入和有效利用能源；采取措施，将能源开发对环境造成的影响降到最低；逐步形成能源统一大市场。俄罗斯要实现从廉价能源供应者到全球能源独立参与者的转变，俄罗斯要在国际能源市场上独立推行自己的能源政策。

四、借鉴他国成功经验的几点启示

（一）构建符合中国特色的石油战略储备模式。

改革开放以来，尤其是进入21世纪后，随着中国经济的高速增长，经济安全，特别是石油安全问题被凸显出来。石油安全是一个复杂的系统工程，涉及到国内外的经济环境、各方的政治经济利益等一系列因素。分析比较他国石油战略储备模式，是为了更好地借鉴他国成功的经验，建立符合中国特色的石油战略储备模式。

（1）构建以法律为支撑的的石油储备体系。美日等发达国家，石油战略储备制度的建立有一个共同的特点：依法而行。从储备体系的构建，到运行机制的创设、储备量的确定、动用储备的条件等等，都是依据相应法律、法规，这使得整个石油战略储备工作步人法制化的轨道。如美国的《能源政策与储备法》(1975年)，日本的《石油储备法》(1975年)，正是由于有法律作为支撑，所以石油战略储备具有了强制性、权威性以及长期性的特点，真正起到了保障一国石油安全的作用。

我国改革开放以来，已先后出台了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等，从2006年起，我国正式启动了“能源法”的起草工作，能源法的核心问题一个是能源安全，另一个是石油储备。在石油战略储备体系的构建过程中，我们有必要从国情出发，借鉴他国成功的经验，建立相关的法律法规，为我国石油战略储备提供有力的法律保障。

(2)构建国家、地方、企业多层次的石油储备体系

如前所述，美国的石油战略储备体系是政府所有和决策，采用市场化运作；日本则是分为政府储备、法定企业储备和企业商业储备三个层次，法定企业储备是法律规定的企业储备任务，政府对法定储备进行不同程度的干预。根据我国地域辽阔、各省市能源资源分布不平衡的特点，我们可采取中央、地方和企业根据相关法律和地方法规分担储备，将地方、企业储备的权利和义务有机地结合起来，在国家统一管理、统一调配的前提下，实施谁储备谁优先使用的原则，这将有利于调动各方面的积极性。

（3）构建按市场机制调节、分时段运作的储备体系

美日俄等国的石油战略储备还有一个共同的特征，这就是石油战略储备的运作采用市场化的方式。无论是储备数量的确定，还是分时段依据价格高低储备，以及储备方式的选择，动用石油储备的条件、投放形式等等，都依据市场的供求关系以及对一国经济发展影响来确定。我国虽然目前还不是完全市场经济国家，尤其是石油价格还实行国家管制，但中国坚定不移地走改革开放道路的决心不会改变，人们有充分的理由相信，石油价格与国际接轨是必然的趋势，因此，构建我国石油战略储备运行模式，必须充分地引进市场机制，尤其是在确定石油储备技术方案和储备量时，要进行成本效益分析，石油储备的效益是指中断石油供应可能带来的损失。此外，还应坚持按市场价格分时段储备，油价高时，减少储备，低油价时增加储备。

总之，政府宏观决策，微观市场运作，这是借鉴国外经验构建我国石油战略储备模式的优化选择。

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